浙江省湖州市人民检察院党组书记、检察长王美鹏 文物和文化遗产保护检察公益诉讼的实践、问题与对策

习近平总书记指出：“要让文物说话，让历史说话，让文化说话。要加强文物保护和利用，加强历史研究和传承，使中华优秀传统文化不断发扬光大。”近年来，检察机关一体学习贯彻习近平法治思想和习近平文化思想，在文物和文化遗产保护领域积极探索开展检察公益诉讼，为守护中华文脉做出检察贡献。本文以浙江省湖州市检察机关实践为例，结合全国调研情况和最高检发布相关案例，分析文物和文化遗产保护检察公益诉讼中的共性问题，提出解决思路和发展进路，旨在提升文物和文化遗产保护检察工作质效。

 一、文物和文化遗产保护检察公益诉讼的湖州实践

浙江省湖州市是国家历史文化名城，拥有4000余处不可移动文物，865项非物质文化遗产以及大运河世界文化遗产等多项重要文化遗产。湖州市检察机关积极履行公益诉讼检察职能，与文物主管部门协作，切实保护当地文物和文化遗产。

（一）推动完善地方立法

湖州市检察机关积极推动地方立法，将文物和文化遗产保护领域公益诉讼制度的运用写入地方性法规。在办理全球重要农业文化遗产桑基鱼塘系统保护公益诉讼案件中，湖州市检察机关发现2013年出台的《湖州市桑基鱼塘保护区管理办法》已不能完全适应桑基鱼塘的全面保护要求，建议完善相关立法。2023年初，湖州市人大常委会将《湖州市桑基鱼塘系统保护规定》（以下简称《规定》）列入一类立法项目。湖州市检察机关随后就桑基鱼塘的公共利益属性、检察公益诉讼保护的必要性和可行性等进行了充分论证。在检察机关建议下，《规定》中加入“鼓励和支持符合法律规定的机关、有关组织依法提起公益诉讼”条款，已获浙江省人大常委会审批通过并已实施。

（二）推动构建多元协作保护格局

湖州市检察机关多措并举，推动构建文物和文化遗产多元协作保护格局。一方面，积极搭建与主管部门的沟通交流平台，与之签订协作配合协议等，形成“检察搭台、多方参与、多赢共治”的保护格局。如与市文化广电旅游局签署《关于在文物和文化遗产保护领域加强协同共治战略合作协议》，就建立线索双向移送、证据收集协作配合机制，建立行政执法与检察公益诉讼衔接信息平台，相互提供专业咨询和技术支持，完善检察建议实效机制，推动行业领域治理等方面达成共识。另一方面，聘任近40名文物和文化遗产保护领域专家为公益诉讼检察咨询库成员，为案件办理提供智力支持。此外，依托基层治理平台，建立近500人的公益诉讼志愿者队伍，设立“检察公益守护站”，开展线索举报及宣传教育工作。

（三）打造检察工作地域特色

湖州市检察机关立足地域特点，实施特色保护、精准监督，打造了多个公益诉讼护航文化保护工作亮点。一是古桥保护。湖州市检察机关对全市1700座古桥拉网式排查，做到“一图一库一清单”，建立古桥保护监督台账，对每座古桥梳理安全风险隐患，联合相关职能部门分别出台《关于进一步加强古桥等文物保护工作的实施意见》，推动地方政府进行维护和修缮，使古兴国桥、三川桥等众多古桥不仅安全得到保障，而且重现生机，成为观光景点。二是古树名木和古建筑保护。湖州全市共有古树名木9016株，在册历史建筑总计458处。湖州市检察机关在浙江省人民检察院指导下，依托政协提案与公益诉讼检察建议衔接转化机制，推动了以长兴县“十里古银杏长廊”为代表的古树名木保护工作，解决323株古银杏树地面硬化问题，投入200余万元对濒危古银杏树实施“全覆盖”养护。三是农业文化遗产保护。湖州城外太湖溇港系统是历经两千年文明积淀的世界灌溉工程遗产，现有73条纵溇、3条横塘。在收到“益心为公”志愿者反映线索立案后，湖州市检察机关邀请专家志愿者和水利、文物、自然资源和规划等行政机关磋商讨论，将该遗产保护分解为河道清淤、古桥修护、古树名木生态保护、非粮非农化整治和永久基本农田保护四大任务，分别由水利、文物、自规和属地乡镇履职，并推动会签《关于共同加强太湖溇港世界灌溉工程遗址保护的工作意见》，实现了文化、生态和产业全面保护的良好效果。四是红色资源保护。湖州全市共有66处革命遗址。湖州市检察机关力促新四军苏浙军区旧址陈列展示项目获得国家文物局立项，并协调实施无名烈士墓陵园项目，帮助200余名无名烈士“回家”，现该墓陵园已成为重要红色教育基地。

（四）推动保护成果转化利用

合理开发利用，提高文化资源的再生能力，是文物和文化遗产保护检察公益诉讼的应有目的之一。湖州市检察机关在办理督促保护太湖溇港世界灌溉工程遗产行政公益诉讼案后，建议职能部门举办了“太湖溇港文化节”“蚕花娘娘”“东桥龙舟节”等民俗文化活动，助推杨溇龙灯、金溇马灯、织里刺绣、灶头画、方糕花板雕刻等溇港非物质文化遗产提档升级和传承保护，让群众在家门口参加活动，共享非遗成果的同时，还吸引了来自全世界各地的游客体验溇港文化的独特魅力，获得游客赞誉。

 二、文物和文化遗产保护检察公益诉讼的现实困境

尽管湖州市检察机关在文物和文化遗产保护领域有一些较为成功的做法，但仍面临诸多挑战。通过访谈一线办案人员，查阅全国检察机关相关案例、制度机制做法、经验材料和文献资料等，笔者发现，以下问题在全国范围内具有普遍性。

（一）公益诉讼法律体系不完善

目前，在国家法律层面，无论是《文物保护法》还是《民事诉讼法》《行政诉讼法》均未明确赋予检察机关在文物和文化遗产保护领域提起公益诉讼的权力。实践中，检察机关往往以自然资源、国有财产保护为切入点开展检察公益诉讼，但“借道”保护无法将可移动文物、非物质文化遗产纳入其中，难以实现对文物的全方位保护。立法的欠缺影响了检察机关在文物保护领域开展公益诉讼的正当性和权威性，也导致相关部门的配合力度不足。

（二）系统保护支持体系未建立

1.监管主体职责不清。文物保护涉及诸多行政部门，不同行政机关的管辖范围存在重叠。特别是当被保护对象同时具备文化资源、生态环境、国有财产和英烈保护对象等属性时，文旅、生态环境及退役军人事务局均为监管主体，存在多头执法的弊端。当出现保护不力的情形需要问责时，各监管主体推诿塞责情形时有发生，检察机关往往只能给相关部门同时制发检察建议，难以压实责任。

2.协作机制约束性不足。检察机关与职能部门之间的协作机制多为倡议性质，缺乏约束力，行政主管部门的配合度仍有待提升。以常见的信息共享、线索移送机制为例，该类机制往往未涉及检察机关进行调查核实的权限范围、程序以及保障措施等，对行政机关是否及时配合、配合是否充分等缺乏评判机制和制约手段，解决具体问题的可操作性不强。这使得检察机关尚不能及时充分掌握文物保护线索以及辖区内文物保护状况，不利于精准发现文物保护中存在的问题、原因和需要予以重点监管的文物。

3.市县级文物保护经费不足。近年来，最高检发布的文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例中大量涉及修缮费用的缺口与资金争取问题。调研发现，国家级文物的修缮费用由国家财政支出，省级文物的修缮费用由省级财政和地方财政共同支出。市级和县级文物的修缮费用未能明确列入国家和省级财政的经费保障范围，通常仅由地方财政负担。对于众多需要资金维护的文物和文化遗产而言，地方财政能够提供的资金往往有限。

（三）检察机关文物保护专业力量不足

检察机关缺乏文物和文化遗产专业相关复合型人才及知识，对于文物和文化遗产保护方式及周期等了解不足，影响公益诉讼案件办理质效。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》，检察机关提起行政公益诉讼条件包括：诉前检察建议回复期已经届满、行政主管部门尚未依法履职、国家利益和社会公共利益依然处于受侵害状态。其中，对于文物主管部门的履职认定、文物和文化遗产的价值评估、损害风险和损害认定等具有极强的专业性，也对检察履职提出了更高要求。与此同时，由于专业性不足，检察机关针对文物保护提出的诉前检察建议也普遍存在内容泛化、简单、对策同一、应用性不强等问题，也不利于行政机关对检察建议的认可与落实。

 三、文物和文化遗产保护检察公益诉讼的地方思考

（一）推动完善公益诉讼法律体系

健全的法律体系是检察机关有效开展文物和文化遗产保护工作的基础。首先，检察机关可通过提供典型案例样本、调研资料和经验材料等方式配合立法机关，加快推进正在审议修订中的文物保护法出台。其次，建议“两高”出台司法解释，细化诉讼标准、证据规则、损失评估鉴定等具体规则。最后，各地检察机关应聚焦具有地方代表性和辖区特点的文物和文化遗产资源，以地域文化独特价值挖掘和保护为前提“以事立案”，通过深度调研和多方磋商，推动地方立法机关制定地方性文物保护条例，为检察监督提供更具针对性的法律依据。

（二）坚持系统思维、树牢一体化保护意识，推动建立科学系统保护体系

文物和文化遗产保护是经济社会发展大局中的重要一环，检察机关应坚持系统思维，树牢一体化保护意识，在坚守法律监督机关定位的基础上，引领打造文物和文化遗产保护“行政+司法+社会”大保护格局，合力系统推进文物和文化遗产保护。

第一，积极争取党委政府支持，解决资金短缺、考核缺乏等系统性问题。检察机关应结合办案实际情况，加强调查研究、会商讨论等，呈报高质量调研报告，积极建言献策，为党委政府提供决策参考。积极推动党委政府设置文物修缮专项经费，明确市县级文物修缮主体责任及文物项目建设的审批监管程序、资金使用管理方式、文物的保护传承利用规划等。推动建立对相关单位的考核机制，如文物存量考核和财政资金投入考核等。

第二，坚持行政机关维护公益的第一顺位，推动解决职责不明晰和协作机制约束力不足问题。一方面，推动地方政府、基层组织、文旅、水利、民政、建设、史志办、退役军人事务等多部门在职责分工上达成共识，制定文物和文化遗产保护对象的动态目标清单并定期会商。另一方面，推动各方在加强协作机制约束力上达成共识，明确协同保护中各单位之间具体配合的举措、程序、时限和效果等，切实增强文物和文化遗产保护合力。

第三，充分发挥检察一体化机制优势。推进上下级检察机关一体联动办理大案要案，通过“1+N”联动办案模式，分层监督，整体推进。加大公开听证、以案释法、普法宣传力度，增强各方对公益诉讼检察工作的了解与认同。

第四，提高公众参与度。充分调动基层组织的积极性，借助更多元的民间组织力量，完善公益诉讼志愿者服务队伍结构，提高专项整治社会参与度。此外，通过生动的案例传播，促进社会各界透过文物和文化遗产保护问题，触发对其蕴含的传统文明生产生活方式及风俗习惯、伦理道德的深刻理解，凝聚共同保护和传承发展的强烈意愿，形成社会各界力量与检察力量的双向反哺机制。

（三）借助“外脑”、外力提升检察保护专业化水平

一方面，各地检察机关可与文物保护部门合作，绘制“区域文物和文化遗产全貌图”，为检察机关开展监督工作奠定基础。基于此，检察机关应结合现场勘察、无人机拍摄等，总结一般性违法问题，并根据不同的保护标的制作问题索引，便于全面及时发现检察公益诉讼案件线索。另一方面，应进一步加强与文物保护专家、历史学者、考古学家等专业人士的互动交流，通过征求意见、定期会商、随机咨询、专业授课、邀请担任专家辅助人等常态化合作方式获得专业支持，增加相关专业知识储备，进一步提升检察建议专业性、针对性、实效性。“可诉性”是公益诉讼办案质效的重要标尺，检察机关任何公益诉讼案件的办理都应对标庭审证据标准、文书标准，当行政机关未按照检察建议要求整改，导致文物持续处于受损状态时，要依法提起公益诉讼。 （来源：《中国检察官》杂志）