曹 鎏
全国人大常委会2024年度立法工作计划将检察公益诉讼法列为预备审议项目。党的十八届四中全会以来，检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，从初创开拓到发展完善，已经成为新时代检察工作创新发展的重要方面，是法治领域的一项重大改革举措。厘清检察公益诉讼法的定位是实现科学立法的逻辑起点，直接决定了该法的立法模式、思路及内容选择等问题。
检察公益诉讼法展现我国公权力运行的政治优势和制度优势，顺应检察公益诉讼事业高质量发展的需要，反映新时代检察权的运行规律。实践表明，检察机关通过行使宪法所赋予的法律监督权，在法治轨道上开展工作，实现对公共利益的保护，切实解决老百姓关心的急难愁盼问题。在我国，国家一切权力属于人民，实现人民当家作主的基本方式和途径是人民代表大会制度。国家机构由人民代表大会选举产生，行政机关代表公共利益依法履职，作为法律监督机关，检察机关通过公益诉讼对行政机关是否依法履职进行监督，切实保护公共利益，实现了行政机关、法院和检察院在公共利益保护领域的监督制约闭环。开展检察公益诉讼，不是检察机关“大包大揽”、代行其他部门职权，而是检察机关立足法律监督职能，推动相关行政机关等依法各司其职、协作联动，在公益保护领域实现党领导下的行政机关、检察机关、司法机关互相配合互相制约，彰显中国特色社会主义制度的优越性。
实践中，检察机关把审前定位为实现保护公益目的作为最主要阶段，不局限于审判程序，着力推动行政机关自我纠错、依法行政。审前程序是检察机关提起公益诉讼的必经前置程序，具有独立的督促履职功能和独特的程序价值。检察机关坚持审前监督与提起诉讼相衔接，以审前督促行政机关自我纠错为优先目标，开展磋商、发布检察建议等构成检察机关办理公益诉讼的主要办案方式及有效结案形式，展现了检察公益诉讼以审前程序作为办案主阵地的特有属性。检察权对违法行为的监督以嵌入诉讼程序的方式作为保障，能够发挥人民法院和人民检察院作为司法机关的权威性优势。依托于诉讼程序作为检察公益诉讼监督的“压舱石”，既能够增强起诉前检察建议的监督刚性，又能倒逼审前程序成为公益诉讼监督的“主战场”。检察公益诉讼是治理之诉而非对抗之诉，坚持双赢多赢共赢理念，充分展现了行政权、司法权和检察权互相配合、互相制约的制度优势。
检察公益诉讼法是明显区别于民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法的诉讼监督法，属于独立的诉讼形态。基于诉讼原理，根据诉讼标的性质的不同，可以将诉讼划分为主观诉讼与客观诉讼，前者以个人拥有“法律上的利益”为前提，即当事人必须是具体权益受到侵害的利害关系人；后者则不存在真正的利益主体，有权提起诉讼的主体往往是法律特别授权的公益代表。我国检察机关不是法律意义上的利害关系人，其以宪法和法律所赋予的法律监督机关的身份提起公益诉讼、参加相关诉讼活动，是其法律监督职责的履行，并非救济权利的行使。检察公益诉讼是在诉讼目的、诉讼主体、审理程序、审查内容和裁判方式上区别于主观诉讼的私益诉讼，由此形成的诉讼法律关系，本质上是通过诉讼方式履行监督职责、维护客观法秩序的统一，进而修复被损害的公共利益或者规制公共利益被损害的风险。故检察公益诉讼的逻辑构造，要跳出传统民事诉讼法和行政诉讼法有关私益救济逻辑的思维定式，在尊重检察监督运行规律基础上，以保障检察监督权全面依法行使为主线，确保监督权高质效开展。检察公益诉讼制度既要遵守各类诉讼制度的基本运行规律，又要有独特的实体规则和程序规则，不能简单照搬民事和行政诉讼制度。检察公益诉讼法应是兼具实体与程序规则，融汇民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼的领域法，而非部门法，要避免落入部门法窠臼，并处理好其与民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法的衔接关系问题。
检察公益诉讼法是检察机关履行法律监督职责的“行为法”和“程序法”，具有很强的公法属性。公益诉讼检察制度源于检察机关属于法律监督机关的宪法定位。检察公益诉讼是人民检察院基于宪法所赋予的法律监督职能在公益保护领域的延伸。此种法律监督权，它不是发起审判环节、附属于审判权的主观诉权，而是代表国家就违法造成公共利益受到损害进行调查、纠问、监督等的客观强制权，本质上是公权。相比于传统检察职能，检察公益诉讼涉及各项检察监督工作中更带有“主动性”的诉讼职能，检察机关能够通过自身能动性的充分发挥，更好地维护公共利益。而保持程序上的优势地位是实现法律监督目标的关键，且在公益诉讼的不同阶段有不同的表现形式。在审前程序中，检察机关处于主导地位，对违法状态、其引发的公益受损情况以及违法主体是否整改到位具有法定判断权；进入诉讼阶段后，基于公权力机关之间互相配合、互相制约的原则，人民法院、人民检察院在诉讼监督构造中具有平等法律地位，此时检察机关的角色定位本质上是与刑事诉讼中检察机关作为公诉人的逻辑机理是一致的。实践中，检察机关应当将个案监督与类案监督、穿透式监督、系统治理相结合，运用检察建议、专题报告、白皮书等方式，向有关单位提出监督纠正、堵塞漏洞、建章立制的检察建议，实现“治已病”和“治未病”的一体推进，彰显检察公益诉讼在推动国家治理体系和治理能力现代化中的制度价值。 （来源：《学习时报》 | 作者单位 中国政法大学法治政府研究院）
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