人民监督员制度检视与优化探索

陈建强

 

 一、新阶段人民监督员制度的发展成效

 

人民监督员制度是检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重要制度设计，是检察机关主动接受社会监督的一项创新举措。自2003年始，人民监督员制度经历了探索试点阶段（2003年至2010年）和改革完善阶段（2011年至2018年）后，于2019年进入创新发展阶段。2019年8月，最高检印发了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督工作的规定》（以下简称2019年《规定》），对人民监督员监督检察办案活动作出了全面调整和完善，拓宽了人民监督员监督的广度和深度，人民监督员工作空前繁荣。

 

（一）人民监督员制度发展日益规范化

 

1.坚实的政策基础。党中央高度重视人民监督员工作，2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确强调“完善人民监督员制度，拓宽群众有序参与和监督司法的渠道”，进一步为人民监督员制度指明了发展方向。

 

2.“管”“用”双向协同完善。2021年12月，最高检、司法部联合印发了新修订的《人民监督员选任管理办法》（以下简称2021年《办法》），重点聚焦人民监督员制度调整的内容进行修改，与2019年《规定》相协调，共同确保人民监督员选任管理和使用密切配合、有效衔接，在“管用分离”模式下实现了同步完善，为人民监督员制度持续规范化发展提供了重要保障。

 

3.积极探索规范体系建设。2019年《规定》出台后，各地检察机关在最高检的示范引领下积极探索开展人民监督员监督活动，多地省级检察机关制定了《办案活动接受人民监督员监督工作实施细则》《省级人民监督员工作经费管理办法》等文件，总结了相当的经验成果，人民监督员制度逐步形成了涵盖法律法规、实施细则及操作指引的规范体系。

 

（二）人民监督员监督办案趋向常态化

 

1.监督主体广泛且更具代表性。截至2023年12月，全国共有人民监督员2.5万余人，学历层次普遍提高，本科学历超过50%；民族和行业覆盖面更为广泛，覆盖企业家、社区工作者、自由职业者等各类职业人员，公职人员控制在50%以下，港澳籍人士也出现在人民监督员队伍中。充分体现了人民监督员队伍的群众性、广泛性和代表性，为人民监督员监督办案常态化提供了重要保障。

 

2.监督对象广泛、监督方式多样。人民监督员制度的监督对象不仅包括“四大检察”“十大业务”中个案的办案活动，还包括与办案活动相关的专项工作、年度办案情况等。在监督方式上，2019年《规定》明确了十种监督方式。2021年最高检部署人民监督员工作“清零”行动以来，全国各级检察机关已经实现了“四大检察”“十大业务”、十种监督方式的全覆盖。

 

3.监督办案数量和比例明显增长。近三年的最高检工作报告显示，2021年“邀请人民监督员监督检察办案活动11.7万人次”，2018年至2022年“邀请人民监督员监督检察办案19.2万件次”，2023年“人民监督员监督检察办案24.8万件次，同比上升96.1%”，监督数量明显增长。另外，统计方式由“人次”调整为“件次”，不仅更科学严谨，也便于计算人民监督员监督案件占办案总量的比重，2023年全国检察机关共办理各类案件425.3万件，同比上升28.9%，人民监督员监督办案占比增至5.83%，人民监督员监督检察办案呈现常态化趋势。

 

（三）人民监督员工作突出实效化

 

1.形成配合协作的合力。检察机关案件管理部门作为人民监督员工作机构，与检察机关内设机构、司法行政机关的工作衔接均有明确规定。实践中，一些地方的案件管理部门已经与司法行政部门建立了“联席会议机制”“定期通报机制”等常态化沟通交流机制，共同推动人民监督员制度创新发展。

 

2.强化实质监督及保障。一是在抽选阶段明确规定了随机抽选的原则，避免逃避和虚化监督。二是在监督前明确了及时送交有关材料以保障知情权。三是明确规定人民监督员依法独立发表监督意见，并要“如实记录在案”“列入检察案卷”。四是通过程序保障监督意见的约束力，对监督意见要及时研究处理并告知采纳情况，未采纳的，需要及时沟通并做出解释说明，如有异议，应报请检察长决定。

 

3.注重监督效果的宣传引领。2022年至今，最高检先后发布了两批共17件人民监督员监督检察办案活动典型案例和6件监督检察公益诉讼办案活动典型案例，天津、四川等多地检察机关也相继发布了人民监督员工作典型案例，直观展现了人民监督员监督个案的实际效果和人民监督员工作中的创新发展成果，人民监督员制度影响力迅速提升。

 

 二、当前人民监督员制度中存在的不足

 

（一）法律位阶不高、规范化程度不够

 

一是人民监督员制度的法律位阶不高，与人民监督员制度的实践地位不匹配。人民监督员制度在法律层面仅有《人民检察院组织法》对人民监督员制度进行了原则性和宣示性的规定，人民监督员制度的主体、对象、程序等核心内容依然由2019年《规定》和2021年《办法》等规范性文件规定，法律位阶过低，限制了人民监督员制度的影响力。二是对监督方式、程序等关键内容规定过于简单、原则，配套规范不足，与日益发展的人民监督员工作不匹配。2019年《规定》从便于开展活动并预留创新发展空间的角度出发，不宜细化，但随着人民监督员工作的蓬勃发展，亟待有针对性的规范化流程、工作指引和相关配套措施来补充完善。三是保障性规范仍不充分，不利于充分调动人民监督员的积极性。对人民监督员提前了解案情的时间、方式、途径、内容等都没有明确规定，影响了监督效果。

 

（二）监督方式发展不均衡、主动监督活力有待激发

 

当前人民监督员监督工作以检察机关邀请监督为主，从十种监督方式来看，检察机关邀请监督涵盖了九种，虽然内部也存在公开审查和公开听证占比高且集中在刑事领域等不均衡问题，但可以通过“三个结构比”来正确认识并科学调整。我们更应该重视的是“第十种方式”即主动监督占比较少所反映出的监督主体监督活力不足问题，必须理性分析当前限制人民监督员主动监督的因素。客观上，人民监督员来自各行各业，大多有自己的工作岗位，而检察机关的很多办案活动具有相当的保密性，在缺乏信息获取渠道，又没有邀请的情况下，作为检察机关外部监督主体的人民监督员很难及时发现监督对象并提出监督意见。另外，检察机关办案活动的专业性较强，会给非专业领域的人民监督员带来一定的思想压力，不敢监督、不会监督、不愿监督都是影响人民监督员主动监督活力的重要因素。

 

（三）邀请监督的效能不高、认识和宣传引领不到位

 

邀请人民监督员进行监督需要相当的经费保障和更多的人力、精力，“成本”相当昂贵。从经济学的角度看，“收益”大于“成本”是人们普遍遵循的理性原则。随着邀请监督案件数量的增长，“成本”明显增加，如果达不到预期“收益”，必然引发质疑，而这个预期“收益”就是监督效能，主要体现在实质监督效果上，即监督意见的提出和落实反馈。实践中，人民监督员接受邀请后不发表监督意见的情况直接影响了监督效能。2022年人民监督员没有发表监督意见占总监督人次的16.3%，监督走过场问题仍未有效解决。另外，由于对人民监督员制度的认识不够，选择没有争议的简单案件邀请监督，甚至没有把握好工作和宣传方向，邀请人民监督员参加主题党日活动监督等做法，都与人民监督员制度的目标契合度不高，容易引发浪费资源的质疑。

 

 三、进一步优化人民监督员制度的路径

 

人民监督员制度的上述不足既密切联系又相互影响，不能孤立看待。规范化程度不够、保障性措施不足既影响实质监督，又影响主体积极性，而提高认识、激发主体活力、提升规范化程度和资源利用率等则是提升监督效能的重要因素。所以，进一步优化人民监督员制度应当是科学理念引导下涵盖诸多机制建设、宣传引领等工作的系统性工程。

 

（一）以“高质效办好每一个案件”为引领，强化人民监督员工作提质增效的内在动力

 

“高质效办好每一个案件”是新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。人民监督员工作始终紧密围绕检察机关办案活动，“高质效办好每一个案件”与人民监督员制度实质监督、提质增效的追求深度契合，理念的一致更有利于“管用分离”模式下人民监督员工作的参与主体形成良性互动。

 

1.要坚持质量为先，落实到人民监督员工作中就是要坚持实质监督。人民监督员制度价值的实现以实质监督为前提，实践中必须避免走形式、走过场，确保实质监督落实到位。这就要发挥考评工作的风向标和指挥棒作用，结合人民监督员工作数量、覆盖面、工作效果等，积极探索和优化人民监督员工作质量综合考评体系，对邀请人民监督员监督办案进行科学引导。

 

2.要以“高质效办好每一个案件”理念提升人民监督员工作参与主体的积极性。一方面，提升检察人员接受监督的主动性，选取疑难复杂、社会影响大、群众关注度高的案件邀请人民监督员进行全方位监督，提高资源利用率；另一方面，提升人民监督员主动监督的积极性，充分发挥人民监督员熟悉社情民意、阅历经验丰富的优势，不仅在受邀时充分发表监督意见，还能主动了解并愿意深入参与检察工作，共同解决问题。

 

3.要以机制建设实现可持续的高质效监督。机制建设有助于弥补人民监督员个体能力和主动性的差异，保障监督效能。一是在选任环节坚持个人申请为主、单位和组织推荐为辅的原则，并考虑适当的竞选方式，优先选择监督积极性更高的候选人担任人民监督员。二是进一步细化建议表达和落实反馈机制，增加对人民监督员未发表监督意见情况的沟通提示环节，保障实质监督常态长效。三是在日常管理中培养和提升人民监督员的履职能力和主动性，对履职热情高、监督效果好的人民监督员予以表彰奖励，对怠于履职的人员及时批评教育。

 

（二）以立法化、规范化建设为抓手，完善人民监督员制度体系

 

1.进一步加强人民监督员工作与具体检察业务规范的衔接。检察机关办案工作中不同业务领域涉及人民监督员的规范性文件较多，但一般只有原则性规定，具体执行过程中还需要结合不同监督方式的自身特点和需求总结提炼出具体的操作细则，指导相关监督工作规范、高效开展。以人民监督员参与巡回检察工作为例，人民监督员何时参与监督，如何有效获取巡回检察监督的线索，参与巡回检察工作的具体方式等均需要结合巡回检察工作特点进一步明确。

 

2.要进一步完善监督程序和保障性规范，一体化鼓励人民监督员主动监督。通过拓宽信息渠道、优化监督启动、规范监督程序、保障监督效果、予以奖励表彰等方式全方位、多角度提高人民监督员主动监督的积极性，充分释放人民监督员制度效能。在做好保密工作的情况下，向人民监督员开放远程阅卷等权限，充分保障人民监督员的知情权、参与权、监督权，把实质监督落实到位。

 

3.要持续推进人民监督员制度专门立法。社会各界对人民监督员制度专门立法的呼吁由来已久。2024年全国两会期间，又有代表向大会联名提交了《关于制定人民监督员法的议案》。人民监督员制度具有鲜明的中国特色，经过二十余年的发展，社会各界对人民监督员制度的理论研究不断深入，人民陪审员、人民调解员制度的立法经验提供了充分的参考，近年来蓬勃发展的人民监督员工作实践总结了相当丰富的经验做法，立法时机趋于成熟，建议在刑事诉讼法第四次修改中加入人民监督员条款，并尽快推出《人民监督员法》。

 

（三）以机制建设为支撑，积极营造人民监督员制度运行畅通的良好环境

 

1.进一步加强常态化沟通协作机制建设。案件管理部门既与检察机关各业务部门衔接完成邀请人民监督员工作，又与司法行政机关配合协作共同做好人民监督员选任和培训、奖惩等管理工作，要与司法行政机关保持常态化沟通协作，将业务部门对人民监督员工作的需求和人民监督员监督工作中发现的问题等及时与司法行政部门共同研讨解决，形成工作合力，确保人民监督员工作一体化协同完善。

 

2.建立并完善人民监督员工作信息共享机制，将内部监督与外部监督深度融合。探索建立检察机关和司法行政机关共同的人民监督员监督管理信息共享平台，实现人民监督员工作全流程一体化办案，实现抽选需求与人民监督员信息库直接对接、自动反馈，节省时间提高效率的同时还能从源头上保证双方业务数据精准无误。

 

3.进一步发挥宣传工作价值，提升人民监督员制度的社会影响力。扩大宣传范围，增强宣传力度，通过网站、移动客户端、微信公众号等渠道以及其他新媒体平台，全方面、多角度及时宣传人民监督员监督检察办案活动典型案例、先进事迹等工作成果，让人民群众充分了解人民监督员制度。鼓励各地检察机关深入发掘不同监督方式、不同业务领域具有代表性的典型案件，及时推广宣传，展示优秀工作成果，提升人民监督员履职能力。积极回应群众关注热点和焦点问题，以公开促公正赢公信，以高质效监督赢得人民群众的真认可。 （来源：作者为天津市红桥区人民检察院党组书记、检察长、二级高级检察官）