以“参与式监督”作为完善人民监督员制度之匙

张勇玲

　　□人民监督员制度契合我国社会主义民主政治与法治建设要求，蕴含传统民本思想和先进治理经验，与马克思主义司法民主理论既一脉相承又与时俱进。

　　□“参与式监督”强调法律监督与人民监督融合互动，突出人民检察来自人民、为了人民、依靠人民的鲜明特质。完善人民监督员制度，应坚持“参与式监督”基本属性，不断巩固拓展制度优势。

　　党的二十届三中全会对“健全全过程人民民主制度体系”“完善中国特色社会主义法治体系”作出重大部署。人民监督员制度契合我国社会主义民主政治与法治建设要求，蕴含传统民本思想和先进治理经验，与马克思主义司法民主理论既一脉相承又与时俱进。自2003年以来，历经探索试点、改革完善、创新发展，始终植根于鲜活的检察实践，有力推动了国家民主和法治建设。在进一步全面深化改革新征程上，以更优履职回应人民群众和社会各界新期盼，进一步推动党和国家监督体系严密规范，深度彰显其政治价值、民主价值和司法价值，需要进一步完善人民监督员制度。

完善人民监督员制度是深化习近平法治思想检察实践的时代课题

　　深入贯彻落实习近平总书记关于完善人民监督员制度的重要指示精神，进一步回答“谁来监督监督者”之问，是推进新时代党的自我革命的必然要求，是践行全过程人民民主的应有之义，是推进检察工作高质量发展的现实需要。完善人民监督员制度应注重把握以下原则：

　　一是坚持党的绝对领导。牢牢把握“检察姓党”政治属性，坚定不移坚持和完善中国特色社会主义检察制度，以人民监督推进检察机关自我革命，不断夯实党的执政根基。

　　二是坚持专群结合。坚持党领导下的专门机关与群众路线相统一，兼顾司法的专业化与大众化，既监督法律监督，又与法律监督相向而行，合力推动“高质效办好每一个案件”。

　　三是尊重基层首创。鼓励基层因地制宜开展探索，及时总结创新经验，以点带面推出普适性改革举措。

　　四是坚持兼容并蓄。善于参考借鉴现代政治文明有益成果，立足本土实际，积极构建科学完备的先进制度体系。

建议以“参与式监督”作为完善人民监督员制度之匙

　　人民监督员制度传承中华优秀传统法律文化，最早可追溯到西周“三刺”制度和先秦儒家“民为邦本”思想。中央苏区时期，工农通讯员、突击队、轻骑队等外围组织成为人民检察坚持走群众路线的实践源头。从履职方式看，人民监督员制度属于“参与式监督”，即人民监督员亲身经历司法办案全过程，直接查阅各种证据、文书，听取当事人及其他诉讼参与人陈述、申辩，在此基础上开展监督、作出评议。“参与式监督”强调法律监督与人民监督融合互动，突出人民检察来自人民、为了人民、依靠人民的鲜明特质。完善人民监督员制度，应坚持“参与式监督”基本属性，不断巩固拓展制度优势。

　　一是坚持广泛人民性，实现监督和治理并重。人民监督员制度设立初衷和履职实践都始终坚持以人民为中心。人民监督员在监督司法办案的同时，以第三方身份现身说法，积极宣传检察工作，参与社会矛盾化解，既体现中华传统治理智慧，又进一步发展基层治理现代化的中国方案，是实践证明行之有效的做法。目前，《人民监督员选任管理办法》（下称《办法》）设置了省级检察院人民监督员、设区的市级检察院人民监督员，考虑到监督范围已从侦查监督扩展到全面监督，监督重点也日益转向数量庞大的基层办案，为了让检察工作更深扎根于人民群众，在省级检察院人民监督员、设区的市级检察院人民监督员基础上，有必要增设区县级检察院人民监督员，数量规模与基层办案体量相匹配，由区县司法行政机关负责选任、管理，专门对基层检察院办案活动实行监督，以“监督者”“献策者”双重身份助推基层治理。

　　二是保障履职专业性，实现全面和精准兼顾。多元化专业背景和社会视角，是人民监督员作用得以发挥的重要保证。近年来，检察机关依法拓展监督领域，“四大检察”“十种监督方式”均有涉及。随着监督范围不断扩大，监督精准性同样不容忽视，在《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（下称《规定》）基础之上，可结合人民监督员专业和职业特点，适度借鉴人民陪审员与法官“同审同权”和“法律问题—事实问题分离”模式，根据省、市、县检察院不同定位细化监督内容。如，基层院人民监督员重点监督轻伤害、危险驾驶、帮信、交通肇事等常见案件办理，加强对自由裁量权较大办案活动的监督，参与监督案件质量评查等。设区的市级院人民监督员重点监督疑难复杂案件以及民事、行政、公益诉讼检察办案，发挥行刑反向衔接监督合力，促进科学运用“三个结构比”。省级院人民监督员重点监督重大复杂敏感案件、社会关注案件、新类型案件办理，加强对司法规范化检查、案件质量评查、检察业务态势分析、跨市巡回检察等工作的监督，同时借助人民监督员代表委员身份，提升检察立法建议新效能，推动检察工作高质量发展。

　　三是探索授权依法性，实现静态和动态衔接。现代法治强调权力和职责的法定性。在现行法律框架下，对人民监督员开展“授权性”监督，由检察机关根据人民监督员建议，邀请人民监督员参与检察办案，改变受邀监督模式，在不少地方已经开始探索。得益于相关实践和启示，“授权”还可进一步延伸，如，划分监督事权为依职能授权和依事授权，前者可依据人民监督员相关制度规定，由最高检统一明确，在一定事项范围内，人民监督员可更加自主地参与监督、调查、评议；后者可由各级检察机关依据相关规定，以一事一授权的方式，邀请人民监督员参与基层常见案件分流、公开听证裁量等办案活动。在民生领域案件内，可逐步探索由人民监督员启动监督程序，进一步增强监督靶向性。借助人民群众的智慧和力量，“授权性”监督可推动解决不敢监督、不善监督问题，为强化法律监督提供强有力支撑。

　　四是增强监督权威性，实现有形和有效统一。主体的代表性、监督的亲历性、评议的独立性、程序的规范性，共同构成了监督实质化的基本要素。为进一步完善保障机制，增强制度权威，有必要优化相关规定。如，保障知情阅卷便利，明确检察官对人民监督员提示指引义务，将监督焦点问题梳理、告知人民监督员，帮助人民监督员准确把握案件事实及法律争议。借助律师互联网阅卷系统，推进人民监督员互联网阅卷工作，以信息化提高人民监督员阅卷便利度。明确案件承办检察官是答复监督意见第一责任人，对采纳和不采纳的答复期限作出规范。例如，对于采纳意见的，在人民监督员提出监督意见后五个工作日内作出答复；不采纳意见的，在人民监督员提出监督意见后十个工作日内作出答复，对于即将到期的案件，应当在案件审结前答复。排除监督干扰，探索建立监督重大检察办案活动异地履职。完善“以案定补”“以日定补”经费保障机制，为人民监督员优质履职提供条件。

建议推进人民监督员制度立法

　　作为承载司法民主精神的制度创新，人民监督员制度的完善关乎司法权的配置和运行，关乎“高质效办好每一个案件”的落实。《办法》和《规定》的出台，对人民监督员工作进行引导、规范，初步构建起人民监督员制度的框架体系。面对实践中的新挑战新问题，推动立法呼声渐起。多年的探索为推动立法提供了丰富实践样本支撑，有必要借鉴人民陪审员法、人民调解法立法经验，运用调研、座谈、论证、评估等方式，充分听取吸纳代表委员、专家学者、人民群众的意见建议，以法治化、制度化形式优化制度设计，固化实践成果，对人民监督员职责定位、选任条件、监督方式、监督程序等作出规定，切实保障和推动人民监督员工作在法治轨道上高质量发展。 （作者为江西省人民检察院党组成员、副检察长、一级高级检察官）