欧盟反腐败制度的主要内容

 宋争龙 蔡展帆

　　2024年7月24日，欧盟发布了2024年法治报告，该报告围绕司法系统改革、反腐败制度构建、媒体自由和多元化以及成员国体制完善四个方面展开。为了减少腐败，保障公共服务的正常进行，增强全社会对公共机构的信任，该报告对欧盟成员国的反腐败制度构建提供了建议，主要包括以下八个方面。

　　一是提高相关机构的反腐败能力，完善反腐败法律制度。欧盟认为有效打击腐败，需要强有力的机构确保相应政策和法律的实施。2024年法治报告建议部分成员国改革自身的反腐败机构，比如奥地利应建立独立的联邦检察办公室、克罗地亚应逐步建立打击腐败和有组织犯罪办公室。对于既有的反腐败机构，则应采取资源倾斜的方式加强其反腐败能力，如爱尔兰定期举行高级代表论坛以促进警察、检察部门以及其他预防和打击腐败的国家部门之间的职能协调和信息共享。

　　此外，自2023年起，欧盟部分成员国推进了刑法改革，通过完善法律制度，提高反腐败能力。如奥地利将公职候选人列为贿赂罪的对象，并采取从业禁止等手段，禁止腐败犯罪人员担任公职；希腊加强了受贿罪的刑事责任，如果相关人员的行为导致国家受到超过15万欧元的损害，可对其处以终身监禁；克罗地亚完善了对公职人员贿赂行为的立法，扩大并提高了法人的责任范围和制裁等级；德国继续推进“立法足迹”计划，对可能影响立法的人员（如议员）的行为进行监测、追踪。

　　二是消除刑事程序障碍。欧洲晴雨表中的有关数据显示，65%的欧洲人认为高层腐败案件没有得到充分追究，并认为法律不完善会阻碍对腐败案件的有效调查和起诉。例如，取消豁免的程序繁琐且不明确，严重阻碍了对复杂腐败案件的调查；对诉讼时效问题的立法延迟，导致许多腐败案件无效结案和定罪。

　　对此，部分欧盟成员国完善了对高层腐败的调查、起诉和制裁程序：西班牙、捷克完善调查与起诉程序，提高对高层腐败案件的处理效率；希腊对腐败案件（包括高层腐败案件）建立了起诉和最终判决跟踪记录制度；斯洛文尼亚、匈牙利等欧盟成员国对高层腐败案件的调查处理皆有所增加。

　　三是规制有组织的犯罪。有组织的犯罪集团活动与腐败关系密切，并对公共部门产生影响。为了降低可能渗透到执法、司法等公共部门的腐败风险，欧盟成员国将规制有组织的犯罪视为优先事项。如荷兰自2020年以来，在多个部门开展风险评估，并采取措施解决高风险部门的问题，以防止有组织的犯罪集团通过腐败渗透公务员和警察部门。鉴于打击有组织犯罪的挑战不断增加，瑞典法院在2023年至2026年期间获得了更多的财政支持，以加强对腐败的规制。

　　四是防止公职人员履行职责时可能产生的利益冲突。公职人员履行职责会受到私人利益的影响，此时就可能会产生利益冲突。因此，部分欧盟成员国采取措施对公职人员的行为进行规范，降低由此产生的腐败风险。捷克、斯洛文尼亚、拉脱维亚通过立法，全面禁止民选官员拥有在线媒体以外的媒体所有权，并通过明确受益所有权的定义等方式完善相关法律，对可能存在的利益冲突进行控制。

　　五是确保“游说”的透明，加强对“旋转门”现象的监管。“游说”是指西方国家各利益集团通过专业的游说人士或机构向政府官员或国会议员陈述自己的诉求和主张，以此影响他们的决策和立法，从而获取相应利益的行为。“旋转门”现象主要是指个人在政府、企业、智库之间跨界任职、双向转换角色。二者皆易出现权力的不正当使用，导致相关领域腐败频发。

　　为了使游说行为合法，需加强其透明度，限制其潜在的不当影响。对此，一些成员国修订了游说透明度规则，如德国对游说登记册实施了更严格的规定，扩大了对透明度的要求；克罗地亚的法律规定了电子游说登记册制度，对游说活动展开限制。

　　欧盟各成员国还加强了对公共部门和私人部门之间的“旋转门”现象的监管，以解决潜在的利益冲突。部分欧盟成员国对高级官员有更严格的离职后规定，制定了更高的透明度标准，比如葡萄牙在立法中针对“旋转门”现象规定了严厉的制裁手段，从而防止个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色，谋取不当利益。

　　六是建立资产和利益披露制度。公职人员的资产和利益申报可以提高公共部门的透明度、完善问责制度，这是促进廉洁、防止腐败的重要方式。

　　欧盟大多数成员国都制定了规范确保披露制度的适用，但是在所披露信息的范围、透明度和信息的可获取性以及核查和执行的有效性方面存在差异。希腊通过升级专用电子平台以及完善新的资产申报法，实现了大规模的核查；塞浦路斯的司法机构引入了个人资产披露监管制度，所有法官都须向宪法法院提交资产申报；葡萄牙将高级公职人员资产申报的监测和核查委托给了透明实体予以监督；芬兰实施了《透明登记法》，并建立了电子透明登记制度，升级了监管框架。

　　七是完善举报制度。举报在发现和预防腐败方面起着至关重要的作用。自2023年7月以来，欧盟部分成员国完善了举报腐败的相关法律，但是在实践中对腐败案件的举报仍然存在一定的困难，数据显示只有43%的欧洲人知道腐败案件的举报渠道。对此，欧盟成员国采取了多种措施为公众积极行使权利提供指导。如荷兰通过开展活动提高公众的认识，鼓励举报人使用新的举报渠道；意大利以及塞浦路斯制定新的指导方针支持举报人行使权利；法国则成立非政府组织，为潜在的举报人提供建议；马耳他正在开发数据库和工具来处理举报报告，以此推动举报制度的适用。

　　八是加强对腐败高风险领域的风险评估。对腐败高风险领域开展风险评估，已经成为多数欧盟成员国的选择。腐败高风险领域通常是指涉及大量公共资金管理的领域，如公共采购或关键服务的获取领域，医疗、能源、城市规划等领域，还包括政党融资等易导致有组织犯罪的领域。欧盟认为在高风险领域开展风险评估是完善反腐败制度的重要方式。捷克开发了腐败风险评估和风险测量方法，为反腐败行动提供信息；荷兰开展全国风险评估活动，以确定各级部门最大的腐败威胁，并对高风险部门开展针对性的风险评估，降低其风险等级。 （作者单位：西南政法大学法学院；广东省深圳市宝安区人民检察院）