行政处罚案件中主观过错的认定

张 榆

　　行政处罚作为行政机关维护公共利益和社会秩序的重要管理手段，因涉及对相对人的财产、人身自由等方面的惩戒，应彰显公正性与合理性。我国行政处罚法第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”由此可知，法律规范将当事人具有主观过错作为行政处罚的构成要件，明确了行政处罚的主观归责模式，并采用过错推定原则，由当事人自证其主观无过错，以实现行政处罚公平与效率的平衡。故此，当事人主观过错如何认定在行政处罚过程中尤为重要，具体可从以下三个层面进行探讨：

　　一、以执法者证成违法事实作为推定基础

　　在一些行政执法领域，如金融监管中的内幕交易等，由于违法行为的隐蔽性较强，执法机关在查处过程中收集证据、尤其是涉及主观状态方面的证据难度较大，举证责任倒置可以调节双方在举证能力上的差异。行政处罚法第三十三条实际是将部分举证责任倒置给行政相对人，而非全部举证责任由相对人承担。因为该条款隐含了一个前提，即在当事人举证之前，行政机关必须先行举证证明当事人实施了违反行政管理秩序的行为，当事人在被追诉过程中仍然被赋予初始有利地位。当行政机关认定的违法事实有证据佐证，所有证据组合成完整的证据链，能够证明违法事实成立时，则直接推定当事人存在主观过错，举证责任转移给当事人。当事人需举证证明其主观不存在故意或者过失，或对其行为作出合理解释。

　　行政处罚法对于主观过错的规定为一般性规定，但书部分为一些特殊情况的需要留有空间，即“法律、行政法规另有规定的，从其规定。”笔者认为，行政处罚法作为行政处罚方面的基本法，对所有领域的行政处罚活动均起到一个总领和统率作用，所确立的无过错即无责任这一精神应该贯彻于行政处罚的绝大多数情况。对于单行法未明确载明行政处罚是否以主观过错为要件的，不能径直理解为无需考虑主观过错。例如，道路交通安全法第九十二条第二款规定：“货运机动车超过核定载质量的，处二百元以上五百元以下罚款；超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的，处五百元以上二千元以下罚款。”如果当事人能够举证证明其原本车载货物未超过核定质量，但因长途运输过程中遭遇连日暴雨，货物因被雨水浸泡导致质量增加而超重，则对此情况，因当事人主观上不具有可非难性，交警部门可以扣留机动车至违法状态消除，但应免于罚款处罚。在特别法与一般法的规定并无明显冲突的情况下，执法、司法机关针对具体案件适用特别法时，通过目的性解释将行政处罚法确立的过错责任原则吸纳进来，并非改变特别法，而是据以体现行政处罚制裁的针对性和教育引导意义，如此符合公平观念，亦可增强公众对行政处罚的认同度。

　　只有特殊情况下，在涉及国家利益、重大社会公共利益、公共安全等领域可以适用严格责任，以违法事实的成立为已足，不问主观状态。如《煤矿安全生产条例》第六十三条规定：“煤矿企业有下列行为之一的，责令限期改正，处10万元以上20万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产整顿，并处20万元以上50万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3万元以上5万元以下的罚款：……（三）煤矿的主要生产系统、安全设施不符合煤矿安全规程和国家标准或者行业标准规定的；……”可以理解为只要出现不符合标准的情况，不论煤矿企业及其责任人员是否存在过错均应追责，以强调对煤矿从业人员安全的绝对保护。另外，从行政处罚的种类看，其中没收违法所得、没收非法财物以及某些情况下的责令停产停业，由于没收的本就不是当事人应得的合法财产，实施违法行为亦应立即停止，故没有对当事人增加额外的负担或减损其合法利益，不属于严格意义上的制裁，亦不应以主观过错为要件。

　　二、以当事人提供反证作为检视方法

　　当事人主观过错的存在是一种推定事实，要使法律真实尽可能接近客观真实，排除一些由于主观认识的局限而忽视的可能情况，应当允许当事人对该结论提出反驳，充分听取其不同意见和理由。行政处罚法第四十四条明确了行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及当事人依法享有的陈述、申辩等权利。法律没有明确相对人何时可以举证，但为充分保障相对人的合法权益，行政机关在调查取证阶段，即应告知相对人有举证证明自己没有主观过错的权利。在作出行政处罚前的任何阶段，均应允许相对人举证。通过对相对人举证的审查，听取其陈述、申辩，对相对人主张的事实、证据和理由进行复核，以检视对主观过错的推定能否成立。

　　主观状态由于只有当事人自己内心知晓，具有不确定性、难以验证的特征，显然不能单纯以其自身陈述为认定标准，仅从主观心理的角度进行证明，而应该将主观状态客观化。当事人应提供客观证据证明其主观无过错，评判者则借助于当事人的外在表现判断其内心状态，通过客观证据与主观判断相结合加以求证。在主观故意情形中，可考察当事人有无违反常理、常情的异常表现。如销售假药案件中，当事人采购药品的价格明显低于该药品的成本价，应推定其明知；如在恶意串通拍卖过程中，当事人作出朝其同伴递眼色、点头示意等暗示性肢体动作，应推定其为故意。因为这些行为异于常态，足以令一个正常的理性人作出这一推定，除非当事人提出合理的反证。在主观过失情形中，可将违法行为与法定义务进行比对。如果当事人已尽到合理的注意义务，仍然发生了违法后果，如食品安全领域，食品经营者从正规渠道进货，能够提供供货方资质证明、购买票据、已按照保证食品安全的要求贮存等证据，足以证明其确不知道所销售的是变质食品，则不应予以行政处罚；如果当事人没有尽到注意义务，但有正当理由，如当时系受到胁迫而不具有期待可能性等，亦不应予以追责。

　　当事人既可以对违法事实提出反驳，从根本上证明自己没有违法行为，也可以仅证明其没有主观过错。如果当事人提出的申辩理由具有合理性，行政机关应当据此重新审视之前得出的结论。如果当事人无法提供相反证据，或者证据不充分，或为减轻或免除法律责任作出让人难以置信、无法查证的辩解，虽然在理论上不能完全排除有这个可能，但是极不合理，在现实中几乎不可能出现，即所谓的“幽灵抗辩”，则不予采信，应认定行政处罚责任成立。

　　三、以裁判者内心确信作为证明标准

　　证据之间不仅须形成完整的证明链条，还须达到一定的证明程度，方可认定待证事实的成立。行政处罚案件由于涉及领域较广、种类繁多、严厉程度相差较大，对相对人权利义务的影响程度不同，在证明标准上也相应地有所区别。实践中往往适用多元化、多层次的证明体系，根据严格程度由高到低，大致可分为三个层次：

　　一是排除合理怀疑标准，即综合全案证据，使裁判者确信违法事实的成立已不存在任何符合常理的、有根据的质疑。对于涉及重大人身权、财产权、经营权的案件，如行政拘留、较大数额罚款、吊销营业执照等，应科以行政机关较高的证明责任，使案件结论具有唯一性，以防止侵犯公民合法权益；二是明显优势证明标准，相当于大陆法系的“高度盖然性标准”，即一方当事人提供的证据相对于另一方具有明显优势，使裁判者内心确信其主张的事实之成立有高度可能性。该标准适用于大多数行政处罚案件，可以兼顾行政处罚的公平性和及时性；三是优势证明标准，指双方提供的证据均不足以证明事实真相，如一方提供的证据证明力大于另一方提供的证据，即可认定其主张的事实成立。该证明标准主要适用于对相对人权益影响较轻微、争议不大的行政处罚案件，如交通违法中的现场处罚、适用简易程序的案件等。

　　在行政处罚案件中，主观过错是根据违法事实直接推定的，当事人对于自己无过错的证明标准，行政处罚法表述为“足以证明”。“足以证明”虽然并非一个明确的法律概念，但可以理解为当事人的举证应使裁判者结合专业知识、经验法则、情理、逻辑在具体个案中对证据的证明力进行判断、加以衡量后，对当事人主张的事实能够形成较为坚定的内心确信。“足以证明”作为一种自由心证的程度，应类似于上述的高度盖然性标准。

　　值得注意的是，存疑有利于被告的刑法原则同样适用于行政处罚领域，即在案件事实不清、证据不足的情况下，应作出有利于被告的认定。但对事实的证成和证伪在标准上有所区别，行政机关正向的证明违法事实成立时，须符合上述几种证明标准，而当事人对违法事实进行反驳时，只要举证能够达到动摇行政机关的结论，使事实处于真伪不明的状态，即应作出有利于当事人的认定。但对于主观无过错的证明属于当事人正向举证，不能适用该原则。如果当事人的举证仅使人对其是否有主观过错存在疑问，尚未达到足以令人信服其无过错的程度，则应认定其具有主观过错。（作者单位：浙江省高级人民法院）